Prof. Dr. Musdah Mulia

 

Pendahuluan

Memasuki Era Reformasi sejak 1998, sistem demokrasi merupakan pilihan satu-satunya bagi bangsa Indonesia. Sebab, ternyata tidak ada bentuk pemerintahan atau sistem politik lain yang lebih baik menggantikan sistem politik Orde Baru yang represif dan otoriter. Proses demokratisasi dimulai dengan gerakan rakyat, bersipat masif dan secara spontan.

 

Segera setelah Soeharto menyatakan pengunduran dirinya, sejumlah tokoh masyarakat membentuk partai-partai politik dan berjuang menegakkan hak-hak sipil, terutama hak kebebasan beropini dan berbicara serta hak kebebasan berserikat dan berkumpul. Mereka berjuang menegakkan hak-kebebasan sipil sesuai dengan nilai-nilai demokrasi tanpa mendapat halangan dari pemerintah.

 

Pemerintah tidak melarang upaya-upaya demokratisasi tersebut meskipun peraturan perundangan yang berlaku ketika itu memungkinkan mereka melakukannya. Pemerintah bisa saja, umpamanya, melarang pembentukan partai politik karena bertentangan dengan UU Partai Politik dan Golongan Karya yang hanya mengakui dua partai politik dan satu Golongan Karya. Akan tetapi, pemerintah tidak mau mengambil resiko bertentangan dengan rakyat. Akhirnya, pemerintah membiarkan demokratisasi bergerak sesuai dengan keinginan rakyat.

 

Pemerintah kemudian, bahkan membuka peluang lebih luas untuk melakukan demokratisasi. Pada awal tahun 1999 pemerintah mengeluarkan tiga UU politik baru yang lebih demokratis. Langkah selanjutnya adalah amandemen UUD 1945, bertujuan untuk menegakkan demokrasi secara nyata dalam sistem  politik Indonesia.

 

Demokratisasi pada tingkat pemerintah daerah (provinsi, kabupaten, dan kota) dilakukan bersamaan dengan tingkat pemerintah pusat. Tidak lama setelah UU Politik disahkan, dikeluarkan pula UU Pemda yang memberikan otonomi luas kepada daerah-daerah. Suasana bebebasan dan keterbukaan yang terbentuk pada tingkat pusat dengan segera diikuti oleh daerah-daerah.

 

Sesuai dengan perkembangan demokratisasi di tingkat pusat, di tingkat provinsi (juga di tingkat kabupaten dan kota) dilakukan penguatan kedudukan dan fungsi DPRD sehingga lembaga wakil rakyat tersebut mempunyai kedudukan yang sama dengan gubernur. Gubernur tidak lagi merupakan “penguasa tunggal” di daerah seperti yang disebutkan dalam UU Pemda Orde Baru.

 

DPRD telah mendapatkan perannya sebagai lembaga legislatif daerah yang bersama-sama dengan gubernur sebagai kepala eksekutif  membuat  peraturan daerah (perda). DPRD Provinsi menjadi lebih mandiri karena dipilih melalui pemilihan umum (pemilu) yang demokratis. Melalui pemilu tersebut, para pemilih mempunyai kesempatan menggunakan hak politik mereka untuk menentukan partai politik yang akan duduk di DPRD. 

 

Suasana kebebasan yang tercipta di tingkat pusat sebagai akibat dari demokratisasi juga terasa di daerah. Partisipasi masyarakat dalam memperjuangkan tuntutan mereka dan mengawasi jalannya pemerintahan telah menjadi gejala umum di seluruh provinsi di Indonesia.

 

Berbagai demonstrasi dilakukan oleh kelompok-kelompok masyarakat, tidak hanya di kota-kota besar, tetapi juga di pelosok-pelosok desa di Indonesia.  Rakyat semakin menyadari hak-hak mereka sehingga mereka semakin peka terhadap praktek-praktek penyelenggaraan pemerintahan yang tidak benar dan merugikan rakyat. Hal ini mengharuskan pemerintah bersikap lebih peka terhadap aspirasi yang berkembang di dalam masyarakat.

 

Walaupun juga harus diakui bahwa dalam perkembangannya kemudian tidak semua demonstrasi murni membawakan aspirasi rakyat. Ditemukan sejumlah demonstrasi dilakukan sebagai alat politik untuk kepentingan pihak yang bayar demi keuntungan jangka pendek kelompok tertentu. Kondisi demikian tentu saja merusak citra demokrasi itu sendiri.

 

Demokratisasi telah membawa perubahan-perubahan politik baik di tingkat pusat maupun daerah. Apa yang terjadi di tingkat pusat dengan cepat ditiru oleh daerah-daerah. Demokratisasi merupakan sarana membentuk sistem politik demokratis dengan memberikan hak-hak yang luas kepada rakyat. Di antaranya rakyat dapat mengawasi kinerja pemerintahdan mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power).  

 

Memahami Konsep Kebebasan Sipil

 

Secara teoritis, konsep civil liberties (kebebasan sipil) sangat erat kaitannya dengan free self-expression, free movement and freedom from arbitrary arrest. Walaupun hingga saat ini belum ada kesepakatan yang baku tentang elemen dari civil liberties, namun berdasarkan kaidah-kaidah yang berlaku umum, kebebasan sipil meliputi, antara lain, kebebasan mengemukakan pendapat (free speech), kebebasan press (free press), kebebasan berkumpul dan berserikat (free assembly), serta kebebasan berkeyakinan dan beribadah (free worship).  

 

Pengalaman demokrasi di berbagai negara menjelaskan bahwa ancaman bagi kebebasan sipil umumnya berasal dari dua sumber utama. Pertama, ancaman yang bersumber dari para pemegang otoritas negara, atau dikenal dengan sebutan supreme coercive authority. Pemerintah pada umumnya kurang menyukai adanya kebebasan sipil, terutama terkait dengan kebebasan mengemukakan pendapat dan berserikat. Hal itu karena akan mengganggu hegemoni politik yang dimiliki. Kedua, ancaman yang berasal dari tyrany or majority (tirani mayoritas). Ancaman yang disebut terakhir ini, bisa saja tidak berasal dari negara, dan atau pemerintah, melainkan bersumber dari sesama masyarakat sipil.

 

Dengan menyimak secara seksama ulasan teoritis di atas, maka secara sederhana kebebasan sipil dapat didefinisikan sebagai kebebasan individu atau warga negara dan kelompok individu untuk berkumpul dan berserikat, berpendapat, berkeyakinan, serta kebebasan dari diskriminasi dan pengekangan yang berasal dari individu atau warga negara lainnya, kekuasaan negara, dan kelompok masyarakat tertentu. 

 

Namun demikian, Indeks Demokrasi Indonesia (IDI) yang dibuat sejak tahun 2009, mengukur demokrasi, khususnya aspek kebebasan sipil terbatas pada kebebasan individu dan kelompok yang berkaitan erat dengan kekuasaan negara dan atau kelompok masyarakat tertentu. Dengan ungkapan lain, IDI tidak melihat kebebasan individu atau warganegara dari individu atau warganegara lainnya. Alasan yang mendasarinya, sebagai berikut. Pertama, aspek isu strategis yang sering muncul di negara-negara di seluruh dunia terkait dengan kebebasan sipil adalah persoalan kebebasan dari intervensi negara dan atau kelompok masyarakat lainnya, khususnya bagi negara yang relatif belia menerapkan demokrasi. Kedua, secara metodologis, pengumpulan data untuk mengukur kebebasan individu dari individu lainnya, sulit untuk dilakukan.

 

Bentuk-bentuk pelanggaran demokrasi dalam bentuk pelanggaran aspek kebebasan sipil yang diukur IDI adalah berbagai pelanggaran yang dilaporkan atau dimuat oleh Surat Kabar lokal atau setempat. Selain itu, mencatat juga berbagai pelanggaran yang disampaikan oleh para peserta kegiatan Focus Discussion Group (FGD) yang diselenggarakan IDI setelah merangkum atau review hasil koding Surat Kabar. Peserta FGD IDI terdiri dari wakil-wakil tokoh masyarakat, tokoh agama, aktivis demokrasi, aktivis perempuan dan anak, aktivis lingkungan, TNI/Polri, Pemda, institusi Pengadilan, DPRD, Partai Politik, seniman dan budayawan, Perguruan Tinggi, dan institusi KPUD dan Bawaslu.

 

Perlu juga dikemukakan bahwa definisi negara yang dimaksud di sini, antara lain, meliputi: birokrasi pemerintah daerah, anggota DPRD, anggota DPRP dan MRP (khusus Papua), KPUD, Kepolisian Daerah (Polda). Sedangkan definisi kelompok masyarakat adalah organisasi kemasyarakatan berdasarkan, antara lain, kesamaan agama, etnis, suku, ras, ruang lingkup pekerjaan, dan kesamaan tujuan berkelompok.

 

Dalam pengukuran IDI, kebebasan sipil secara sederhana didefinisikan sebagai kebebasan individu atau warga negara dan kelompok individu untuk berkumpul dan berserikat, berpendapat atau berekspresi, beragama atau berkeyakinan serta kebebasan dari semua bentuk diskriminasi. Diskriminasi di sini maksudnya adalah berbagai bentuk pembatasan dan pengekangan yang dapat muncul dari individu atau warga negara lainnya, atau dari kekuasaan negara dan kelompok masyarakat tertentu.

 

Perlu pula ditegaskan, IDI hanya mengukur kebebasan sipil individu dan kelompok yang berkaitan erat dengan kekuasaan negara dan/atau kelompok masyarakat tertentu. Seluruh kategori kebebasan sipil juga harus terdiri atas prasyarat non-diskriminasi. Hak atas kebebasan sipil sering disebut sebagai hak-hak negatif, karena pemenuhan hak ini mensyaratkan suatu tindakan yang bersifat menegasikan dari negara.

 

Meski mensyaratkan absennya intervensi negara untuk melindungi dan memenuhi hak sipil ini, negara tidak bisa lalu hanya berdiam diri. Negara wajib membuat suatu mekanisme proteksi berupa instrumen legal formal. Dalam peradaban politik modern umumnya kebebasan sipil dijamin konstitusi, produk hukum tertinggi, atau dalam suatu undang-undang dan sistem hukum pidana (penal code).

 

Variabel Kebebasan berkumpul dan berserikat

 

Bahwa kemerdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan undang-undang (Pasal 28 UUD 1945). Undang-Undang Nomor 8 tahun 1985 pada klausul menimbang butir a menyatakan bahwa:  dalam  pembangunan  nasional  yang  pada  hakekatnya adalah  pembangunan  manusia  Indonesia  seutuhnya  dan pembangunan  seluruh  masyarakat  Indonesia,  kemerdekaan warga negara  Republik  Indonesia  untuk  berserikat  atau berorganisasi dan kemerdekaan untuk memeluk agamanya dan kepercayaannya masing-masing  dijamin  oleh  Undang-Undang Dasar 1945.

 

Berdasarkan ketentuan aturan dan perundang-undangan tersebut IDI merumuskan definisi operasional untuk setiap indikator yang akan dinilai pada aspek kebebasan sipil sebagai berikut:

 

Kebebasan berkumpul adalah kebebasan individu melakukan aktivitas kemasyarakatan dalam bentuk pertemuan yang melibatkan lebih dari dua orang, dalam bentuk antara lain: rapat, rapat umum, mogok, konser musik, rapat akbar (di lapangan), dan kegiatan peribadatan (Lihat UU No. 8 Tahun 1985 tentang Organisasi Kemasyarakatan).  

 

Kebebasan berserikat adalah kebebasan individu mendirikan atau membentuk organisasi baik secara legal terdaftar (dibuktikan dengan akta notaris dan terdaftar di Depdagri) maupun tidak. Organisasi yang formal misalnya parpol dan LSM, sedangkan yang tidak formal misalnya paguyuban.

 

Yang dimaksud dengan Organisasi Kemasyarakatan adalah organisasi yang dibentuk oleh anggota masyarakat warga Negara Republik Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kegiatan, profesi, fungsi, agama, dan kepercayaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa, untuk berperan serta dalam pembangunan dalam rangka mencapai tujuan nasional dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila (pasal 1).

 

Ancaman kekerasan adalah seluruh  tindakan berupa ucapan maupun tulisan yang bertujuan menimbulkan rasa takut untuk melakukan sesuatu tindakan tertentu, baik disampaikan secara langsung maupun tidak langsung, misalnya melalui SMS (short messages service), dan teror melalui telepon. Bentuk ancaman dapat berupa verbal (kata-kata) maupun non-verbal, antara lain berupa bahasa tubuh (gesture). Namun, perlu diperhatikan bahwa tindakan penegakan hukum (law enforcement) tentu saja tidak termasuk kategori tindakan kekerasan. Jika di dalam berita tidak ada kejelasan apakah tindakan pemaksaan yang dilakukan pemerintah merupakan tindakan law enforcement, maka kejadian tersebut tetap dimasukan dalam perhitungan tindakan kekerasan.

 

Variabel Kebebasan Berpendapat

 

Bahwa kemerdekaan menyampaikan pendapat di muka umum adalah hak asasi manusia yang dijamin oleh UUD 1945 Pasal 28 dan Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia. Sudah disepakati bahwa menyampaikan pendapat di muka umum merupakan perwujudan demokrasi dalam tatanan kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

 

Kebebasan berpendapat adalah kebebasan individu untuk menyampaikan pikiran secara bebas, yaitu mengeluarkan pendapat, pandangan, kehendak, perasaan yang bebas dari tekanan fisik, psikis dan pembatasan. Mengacu pada UU No. 9 Tahun 1998 tentang Kemerdekaan Menyampaikan Pendapat di Muka Umum, hal yang dimaksud kemerdekaan menyampaikan pendapat di muka umum adalah hak setiap warga negara untuk menyampaikan pikiran dengan lisan, tulisan, dan sebagainya secara bebas dan bertanggung jawab sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku (pasal 1).

 

Secara garis besar metode atau cara menyampaikan pikiran dapat dilakukan dengan berbagai cara sebagai berikut. Pertama, Lisan yaitu melalui ucapan langsung baik dalam bentuk pidato, dialog maupun diskusi. Kedua, tulisan yaitu melalui petisi, gambar, poster, brosur, selebaran, spanduk dan lain-lain. Ketiga, cara lain misalnya dengan sikap membisu, mogok makan, dan lain-lain. Bentuk penyampaian pendapat juga bisa diungkapkan melalui unjuk rasa atau demonstrasi, pawai, rapat umum, mimbar bebas dan kegiatan seni (drama, tari, film, dll).

 

Variabel Kebebasan Berkeyakinan

 

Undang-Undang Dasar Negara 1945 menjamin kebebasan berkeyakinan sebagaimana termaktub pada beberapa pasal berikut. Pasal  28E ayat 1: Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya ...,  Pasal 28E ayat 2: Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, ....,  Pasal 29 ayat 2: Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agama dan kepercayaannya itu.

 

Kebebasan berkeyakinan adalah kebebasan individu atau kelompok masyarakat untuk menjalankan agama dan keyakinan yang dianutnya. Yang dimaksud dengan "hak untuk bebas memeluk agamanya dan kepercayaannya" adalah hak setiap orang untuk beragama menurut keyakinannya sendiri, tanpa adanya paksaan dari siapa pun juga. (UU 39/1999)

 

Variabel Kebebasan dari Diskriminasi 

 

Diskriminasi adalah perlakuan yang membedakan individu atau warga negara dalam hak dan kewajiban yang dimiliki. Tindakan pembedaan tersebut didasarkan pada alasan gender, agama, afiliasi politik, suku, ras, umur, ODHA (orang yang hidup dengan HIV/Aids), orientasi seksual maupun hambatan fisik atau disabilitas.

 

Secara lebih konkret, UU No 39 Tahun 1999 menjelaskan, diskriminasi adalah setiap pembatasan, pelecehan, atau pengucilan yang langsung atu pun tidak langsung didasarkan atas pembedaan manusia atas dasar agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan, status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa, keyakinan politik, yang berakibat pengurangan, penyimpangan, atau penghapusan pengakuan, pelaksanaan atau penggunaan hak azasi manusia dan kebebasan dasar dalam  kehidupan baik individual maupun kolektif dalam bidang politik, ekonomi, hukum, sosial, budaya dan aspek ehidupan lainnya (UU No 39 tahun 1999).

 

Untuk rekomendasi ke depan, diharapkan bagi para pembuat kebijakan agar perlu membuat klasifikasi tindakan diskriminasi. Diskriminasi negatif dan diskriminasi positif atau affirmative action. Tentu klasifikasi tersebut dibuat dengan persyaratan yang jelas berdasarkan justifikasi, target dan durasi.

 

Lemahnya Pemenuhan Kebebasan Sipil Menjadi Hambatan Demokrasi

 

Laporan IDI sejak tahun 2009 menyimpulkan, prospek demokrasi di sejumlah provinsi tampaknya berjalan lambat dan masih memerlukan waktu yang agak lama untuk menjadi baik seperti yang diharapkan. Hal itu terutama karena nilai-nilai budaya dan perilaku kelompok elit atau aparat pemerintah cenderung kurang mendukung perkembangan demokrasi. Mereka kurang bersungguh-sungguh dalam mengawal proses demokratisasi di wilayahnya.

 

Kondisi itu tercermin dari sejumlah ancaman dan perilaku kekerasan aparat pemerintah daerah yang menghambat pemenuhan empat hak kebebasan warga yang sangat fundamental, yakni kebebasan berkumpul dan berserikat, kebebasan berpendapat, kebebasan beragama dan berkeyakinan, serta kebebasan dari diskriminasi. Diperparah pula oleh munculnya sejumlah aturan tertulis yang membelenggu kebebasan warga, khususnya kebebasan menjalankan ajaran agama sesuai keyakinan masing-masing.

Pemenuhan hak-hak dasar kebebasan sipil warga dalam pengukuran Indeks Demokrasi Indonesia (IDI) mencakup empat hak dasar. Keempat hak dasar dimaksud adalah hak kebebasan berkumpul dan berserikat, hak kebebasan berpendapat, hak kebebasan beragama dan berkeyakinan, serta hak kebebasan dari semua bentuk diskriminasi, seperti diskriminasi berbasis gender, etnis, disabilitas (kekurangan fisik). Keempatnya menggunakan standar umum yang dipakai dalam pengukuran demokrasi.

Dalam konteks Indonesia akhir-akhir ini, hambatan kebebasan berpendapat dari sesama warga semakin meningkat di berbagai provinsi seiring maraknya kegiatan Pilkada dan semacamnya. Para calon bersama tim suksesnya sering menggunakan “politik identitas,” yakni memanfaatkan sentimen-sentimen primordial suku, agama, ras dan antar golongan (SARA) sebagai satu-satunya strategi untuk merebut suara pemilih. Tidak heran jika wajah demokrasi kita penuh diwarnai motif-motif balas-dendam dan syahwat kekuasaan yang ‘menghasilkan’ polarisasi bahkan perpecahan dan konflik dalam masyarakat.

Akibatnya, terjadi berbagai konflik dan perseteruan yang memicu kekerasan. Semua itu membuktikan betapa politik kita semakin tidak berbudaya, dan betapa demokrasi kita masih berada pada level procedural. Buktinya, umumnya koalisi politik dibangun bukan berdasarkan kesamaan atau kedekatan ideologis, melainkan persamaan kepentingan pragmatis politik jangka pendek. Demokrasi diganti oligarki, kedaulatan rakyat diganti kedaulatan parpol, bahkan direduksi lagi menjadi kedaulatan koalisi yang sarat dengan perilaku tak beradab. Demokrasi kita belum sampai pada taraf menyejahterakan masyarakat secara keseluruhan seperti termaktub dalam pesan konstitusi.

Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa ancaman kekerasan dan penggunaan kekerasan, baik yang dilakukan oleh aparatur negara maupun kelompok masyarakat dengan tujuan untuk menghambat kebebasan berpendapat kelompok lain pada hakikatnya adalah konflik kepentingan di antara para elit politik. Fatalnya, para elit sangat sering menyeret masyarakat luas yang tidak bersalah ke dalam pertikaian yang mereka ciptakan.

Disamping itu, mayoritas masyarakat juga belum cukup terdidik untuk menerima dan menghargai perbedaan. Sebaliknya, mereka justru dibanjiri dengan slogan-slogan keliru yang menutup-nutupi perbedaan. Konsep ‘toleransi’ hanya berhenti pada perilaku mengizinkan, menyabarkan atau tidak mengganggu. Masyarakat umumnya belum terdidik untuk menerima konsep yang lebih mendasar yakni ‘akseptansi,’ mengakui atau menerima dan menghormati atau menghargai perbedaan. Di situ pokok masalahnya!! Akibatnya, rakyat belum terbiasa menerima perbedaan, termasuk perbedaan dalam pilihan politik.

Selain itu, penghayatan agama sebagian masyarakat umumnya masih bersifat formalistis dan legalistis. Dalam hidup keseharian agama kurang dihayati sebagai nilai-nilai (values) yang menjadi pedoman berperilaku, baik pribadi maupun kelompok. Penyebabnya, antara lain adanya pemahaman keliru tentang hubungan antara agama dan negara demokrasi.

Pemahaman keliru itu menyebabkan sebagian pemeluk agama  memaksakan keyakinan pribadinya kepada masyarakat, bahkan menggunakan tangan-tangan pemerintah. sebagai alat untuk itu. Lagi pula, penghayatan agama sebagian besar masyarakat masih sangat artifisial, belum sampai pada tingkat esensial. Demikian pula, sikap sebagian masyarakat yang tidak tepat terhadap fakta pluralitas dan kemajemukan. Perbedaan belum dilihat dan dimaknai secara positif-konstruktif sebagai anugerah; malah sebaliknya diangggap sebagai ancaman!

Akhirnya, ke depan, kita berharap pihak pemerintah dan masyarakat harus bekerjasama membangun masyarakat yang demokratis. Upaya tersebut antara lain dengan berjuang menegakkan hak-hak kebebasan sipil bagi semua warga tanpa kecuali, dan teguh menegakkan nilai-nilai etika yang menjadi spirit Pancasila dan substansi demokrasi Indonesia.